Vol. 11, No. 2 (Winter 2004)
Feature Essays
- International Private Security Companies and Canadian Policy: Possibilities and Pitfalls on the Road to Regulation
Christopher Spearin - Challenge and Response: Canada’s Intelligence Community and the War on Terrorism
Martin Rudner - Branding ‘Transformation’ in Canadian Foreign Policy: Human Security
Kyle Grayson - Canada – US Relations and the Al-Aqsa Intifada
Sean F. McMahon - Canada as a 13th Reserve District? Federalism and the Governance of North American Monetary Union
Eric Helleiner - L’émergence de la politique aérienne internationale du Canada de 1994 : Une innovation pour le déploiement de routes transpacifiques
Richard Leclerc - Canadian Environmental Diplomacy and the Organizing Principles of Globalization
Rosalind Warner - New Paths to Knowledge, Innovation and Development: Canadian Leadership in Emerging Global Partnerships
Paul Dufour - Special Commentary on Foreign Policy
Daryl Copeland
Reviews / Critiques de livres
International Private Security Companies and Canadian Policy: Possibilities and Pitfalls on the Road to Regulation
Christopher Spearin
This article explores the contribution of Canadian-based firms to the large and expanding international industry of modern-day mercenary companies, entities that are otherwise known as international private security companies (PSCs). Though soldiers of fortune still exist, this new type of mercenary activity is noticeably different, as it is based on a corporate structure and seeks a long-term presence. As such, PSCs have collectively limited what they do and for whom they do it by following the general norms of international statecraft. Their client base is limited to states, non-governmental organizations (NGOs), international organizations, and multinational corporations. The firms also indicate that they observe the required human rights and humanitarian obligations in their operations. As for the services they offer, they range from advice to training to support to an operational presence that can consist of a hybrid of policing and military applications.
The article's objective is to indicate the rationale for, and the outline of, potential Canadian regulation for the Canadian-end of this unique and evolving industry. It asserts that regulation is required because of the potential and real impacts that PSCs can have through the provision of their military/policing services in the developing world/weak state context. Moreover, factors related to these impacts directly engage Canadian interests and, thus the industry, both in the Canadian context and in the international domain, is in need of regulation.
Cet article analyse la place qu'occupent les entreprises canadiennes dans la grosse industrie internationale florissante des agences privées de protection, ou APP, ces services de mercenaires du monde moderne. Même s'il existe toujours des soldats de fortune, ces mercenaires d'un genre nouveau sont très différents en ce sens qu'ils font partie de structures organisées qui louent leurs services à long terme. Ainsi, les APP ont-elles collectivement limité leurs actions et restreint leur clientèle, suivant en cela les mêmes grands canons que les États eux-mêmes. Leurs seuls clients sont des États, des organismes non gouvernementaux, des organisations internationales et des sociétés multinationales. Ces firmes disent également respecter les droits humains et les obligations humanitaires comme le prescrivent leurs contrats. Quant aux services qu'elles offrent, ils vont des simples conseils à l'entraînement nécessaire pour assurer une présence opérationnelle qui peut être un panaché de services policiers et d'actions à caractère militaire.
Dans cet article, l'auteur entend justifier et circonscrire une possible réglementation du volet canadien de cette industrie d'un genre nouveau et en pleine évolution. Il pose qu'une telle réglementation est nécessaire en raison de l'impact potentiel et réel que les APP pourraient avoir en offrant ainsi des interventions à caractère policier ou militaire dans des États faibles ou en développement. Par ailleurs, certains facteurs corollaires à cet impact interpellent directement des intérêts canadiens, de sorte que cette industrie exige d'être réglementée aussi bien dans le contexte du Canada que dans le domaine international.
Challenge and Response: Canada's Intelligence Community and the War on Terrorism
Martin Rudner
The terrorist attacks of September 11th catapulted Canada's intelligence community to the forefront of our national security effort. Faced with the danger of international Jihadist terrorism, Canada's intelligence community could no longer remain in an essentially reactive mode. Rather, they were impelled to shift gears to become active hunters after their quarry. The article describes the evolving governance structure of Canada's Security and Intelligence Community, culminating in the organizational changes implemented by the new Martin Government after December 2003. It then assesses the terrorist threat to Canada, setting out the presence of major terrorist networks and cells, including al-Qaeda and its affiliates, and their known activities and objectives. There follows an examination of the roles of each of the components of Canada's intelligence community, CSIS, CSE, the RCMP, FINTRAC, OCIPEP, and specialized departmental units in dealing with the terrorist threat. Consideration is also given to the new legislative armoury provided by the Anti-Terrorism Act of 2001 and supporting regulations. Since international intelligence relations play a significant part in Canada's counter-terrorism effort, the article sets out the various inter-governmental and bilateral arrangements through which intelligence sharing and operational cooperation take place. The concluding section addresses the challenges faced by democracies in combating international terrorism, including the need for accountability, transparency and public education consistent with the requirements of operational secrecy, in order to build up public confidence in Canada's emergent National Security Policy.
Les attentats terroristes du 11 septembre ont propulsé le milieu canadien du renseignement à l'avant-plan de notre effort national pour la sécurité. Face au danger du terrorisme international de la Jihad, le milieu canadien du renseignement ne pouvait plus rester simplement en situation de réaction: il devait plutôt passer à la vitesse supérieure et devenir un chasseur à l'affût de sa proie. Cet article commence par décrire l'évolution de la structure de gouvernance des services canadiens de sécurité et de renseignement jusqu'à la mise en place des changements organisationnels voulus par le nouveau gouvernement Martin après décembre 2003. Il analyse ensuite la menace terroriste pour le Canada en signalant la présence d'importants réseaux et cellules terroristes dont al-Qaeda et ses groupes affiliés, ainsi que leurs activités et objectifs connus. L'auteur poursuit en examinant les rôles respectifs des différentes composantes du milieu canadien du renseignement, le SCRS, le CST, la GRC, le CANAFE et le BPIEPC, et des différents services ministériels spécialisés dans la lutte contre le terrorisme. Il signale également le nouvel arsenal législatif offert par la Loi antiterroriste de 2001 et ses règlements d'application. Comme les relations entre les services de renseignements des différents pays jouent un rôle important dans les activités menées par le Canada pour contrer le terrorisme, l'article expose les différents accords intergouvernementaux et bilatéraux qui favorisent l'échange de renseignements et la coopération dans les opérations. La dernière partie évoque les difficultés rencontrées par les démocraties dans leur combat contre le terrorisme international, par exemple la nécessité d'améliorer l'imputabilité, la transparence et l'éducation de la population sans déroger aux impératifs du secret des opérations, afin que la nouvelle politique de sécurité nationale soit acceptée par la population canadienne.
Branding 'Transformation' in Canadian Foreign Policy: Human Security
Kyle Grayson
Within the study of foreign policy, there is an growing awareness of the importance of "brand development" in terms of the active attempts by states to cultivate a positive (inter)national identity through the implementation of particular policies and initiatives. Within the global arena, Canada's position as a member of the vanguard of human security states is well recognized, and by concentrating on freedom from fear issues, Canada has been able to trademark its own human security agenda. Yet, there is a gap emerging between the positive reaction attached to the Canadian Human Security Agenda, and the outcomes that have been generated, because of the continuing influence of political realism and economic liberalism on Canadian foreign policy. The impacts of this paradoxical situation are not only detrimental to global human security, but may eventually undermine the Canadian Human Security Agenda, and the international credibility of Canadians, as differences between Canada's brand image and policy outcomes become more widely recognized.
L'étude de la politique étrangère met de plus en plus l'accent sur l'importance qu'il y a pour un pays de 'faire sa marque' en s'employant à cultiver une identité (inter)nationale positive par la mise en oeuvre bien ciblée d'actions et de politiques. Sur la scène planétaire, le Canada est déjà bien connu pour être au nombre des États à l'avant-garde de la sécurité humaine et, en privilégiant les actions destinées à affranchir de la crainte, il a su imprimer à son agenda pour la sécurité humaine sa propre image de marque. Or, un fossé commence à apparaître entre la réaction positive suscitée par l'Agenda canadien pour la sécurité humaine - et les résultats issus de celui-ci en raison de l'influence de tous les instants qu'exercent le réalisme politique et le libéralisme économique sur la politique étrangère du Canada. Les effets de cet état de choses paradoxal non seulement nuisent-ils à la sécurité humaine à l'échelle planètaire, ils risquent de compromettre l'Agenda canadien pour la sécurité humaine - et la crédibilité des Canadiens à l'étranger à mesure que les différences entre l'image de marque et le produit des politiques du Canada deviendront de plus en plus évidentes.
Canada – U.S. Relations and the Al-Aqsa Intifada
Sean F. McMahon
Israel's repression of the Al-Aqsa intifada has claimed more than 2700 lives. It has also resulted in regional and international instability. This raises salient questions for Canadian foreign policy: how would a change in Canadian foreign policy toward Israel/Palestine affect Canada - US relations specifically, and what would such a change mean for future Canadian relations with other international actors generally? My thesis is that a change in Canadian foreign policy intended to engender stability in Israel/OPT would not adversely affect Canada – US relations. More specifically, a Canadian policy that attempted to actualize the doctrine of human security in Israel/Palestine, by encouraging greater international involvement in a post-Oslo Middle East peace process, would not estrange the US in the medium to long term. I develop this argument in four stages. First, I review Canada's role as norm entrepreneur in the international system. Second, I establish the orientation of Canadian policy toward Security Council Resolution 1322 and Security Council draft resolution 1171 and determine that Canada has inconsistently operationalized the human security doctrine in Israel/Palestine. Third, I examine American policy on the same two Security Council resolutions. From this I infer that US pressure was primarily responsible for Canada's inconsistent advocacy of the human security norm. Fourth, I offer policy options for the Canadian government that would enable it to make more robust the norm of human security in Israel/OPT while not damaging relations with the US.
La répression par Israël de l'intifada d'al-Aqsa a coûté plus de 2 700 vies. Elle a également provoqué une instabilité aussi bien régionale qu'internationale. Cet état de choses appelle deux questions prégnantes pour la politique étrangère du Canada: en quoi une modification de la politique étrangère canadienne à l'endroit d'Israël et de la Palestine influerait-elle plus particulièrement sur les relations canado-américaines, et que signifierait un tel changement pour les relations futures entre le Canada et les autres acteurs en présence sur la scène internationale? J'avance pour thèse qu'un infléchissement de la politique étrangère du Canada dans le sens d'une plus grande stabilité en Israël et dans les TPO ne nuirait pas aux relations canado-américaines. Pour être plus précis, si le Canada adoptait une politique qui concrétiserait la doctrine de la sécurité humaine en Israël et en Palestine en encourageant une intervention internationale plus appuyée dans un processus de paix conduit au Moyen-Orient dans la foulée des accords d'Oslo, il ne s'aliénerait pas les États-Unis à moyen et à long termes. Je développe mon argument en quatre temps. D'abord, j'examine le rôle de porteur de norme joué par le Canada dans le système international. En deuxième lieu, je pose que le grand axe de la politique canadienne suit le droit fil de la résolution 1322 et du projet de résolution 1171 du Conseil de sécurité pour affirmer que le Canada a, jusqu'à présent, opérationnalisé de façon erratique la doctrine de la sécurité humaine en Israël et en Palestine. Troisièmement, j'analyse la position américaine à l'endroit des deux mêmes résolutions du Conseil de sécurité, d'où je déduis que que ce sont surtout les pressions exercées par les États-Unis qui ont été à l'origine de la défense erratique de la norme de la sécurité humaine opposée par le Canada. Enfin, je suggère des options de politique qui permettraient au gouvernement canadien de solidifier la norme de la sécurité humaine en Israël et dans les TPO sans pour autant compromettre nos relations avec les États-Unis.
CANADA AS A 13TH RESERVE DISTRICT? FEDERALISM AND THE GOVERNANCE OF NORTH AMERICAN MONETARY UNION
Eric Helleiner
If Canada was to join a North American monetary union, what kind of influence might it have over monetary policymaking within the union? Some NAMU supporters suggest that Canada could become the 13th reserve district within the US Federal Reserve system, and that its influence would then be similar to that of European countries, which have joined the euro-zone and its new European Central Bank (ECB). This article highlights how the more centralized federal structure of the US Fed, as well as the quasi-private nature of the Reserve Banks, would, in fact, complicate Canada's efforts to obtain the same influence that individual European countries have had within the ECB. The article also notes that the question of Canadian representation within the Fed brings to the surface a longstanding debate within Canada about the lack of federalism within the Bank of Canada. NAMU supporters from some provinces of Canada, notably Quebec, have been less concerned about Canada's influence within the Fed because their provincial governments already have no say in Canadian monetary policymaking. In these ways, the NAMU debate raises important governance issues relating to not just the federal structure of US Fed but also the lack of formal regional representation in Canada's existing system of monetary policymaking.
Si le Canada adhérait à une union monétaire nord-américaine, quelle influence pourrait-il avoir sur la politique monétaire d'une telle entité? Certains tenants d'une union monétaire nord-américaine soutiennent que le Canada pourrait devenir le 13ième rayon d'activité de la banque centrale des États-Unis, la Réserve fédérale, et que son influence serait alors semblable à celle des pays européens qui sont entrés dans la zone euro et qui se sont subordonnés à la nouvelle Banque centrale européenne, la BCE. Cet article expose en quoi la structure plus centralisée de la Réserve fédérale, de même que le caractère quasi-privé des banques de réserve, compliqueraient davantage les actions que le Canada devrait mener pour arriver au même niveau d'influence que celui qu'ont les pays européens auprès de la BCE. L'article signale également que la question de la représentation du Canada à la Réserve fédérale ranime au Canada le vieux débat sur l'absence de fédéralisme à la Banque du Canada. Ceux qui, dans certaines provinces, et surtout au Québec, défendent l'idée d'une union monétaire sont d'autant moins préoccupés par l'influence que le Canada pourrait avoir à la Réserve fédérale que leurs gouvernements provinciaux n'ont toujours pas voix au chapitre dans la politique monétaire canadienne. Ainsi, le débat sur une union monétaire nord-américaine suscite-t-il d'importantes questions de gouvernance au sujet non seulement de la structure fédérale de la banque centrale américaine, mais aussi de l'absence de représentation officielle des régions dans le système par lequel le Canada arrête sa politique monétaire.
L'émergence de la politique aérienne internationale du Canada de 1994 : Une innovation pour le déploiement de routes transpacifiques
Richard Leclerc, Ph.D
Cet article a pour objectif d'appliquer le modèle d'émergence des politiques publiques développé par John W. Kingdon à l'analyse des courants à l'origine de la politique aérienne internationale du Canada de 1994 et des traités qui lui sont concomitants. Portant sur la décennie 1990 et sur la région Asie-Océanie comme espace géographique, la recherche a permis de soupeser les enjeux du transport aérien international pour le Canada et d'évaluer les facteurs à l'origine de la nouvelle politique. En 1991, le Groupe de travail ministériel sur la politique internationale de l'air a offert des propositions de réforme. Le développement des relations bilatérales entre le Canada et des pays de l'Asie-Océanie, l'augmentation du trafic, ainsi que l'accroissement du nombre de Canadiens d'origine asiatique dans les années 1980 et 1990 ont contribué à attirer l'attention d'Air Canada et des Lignes aériennes Canadien International sur cette région en vue d'accroître leurs revenus.
This article aims at applying the public policy emergence model developed by John W. Kingdon to an analysis of the various currents that coalesced into Canada's 1994 international air policy and its associated treaties. This research, which encompasses the 1990's as the reference period and the Asia-Pacific region as the reference area, was instrumental in weighing Canada's international air transportation challenges, and assessing the various factors which influenced the new policy. In 1991, the Departmental Working Group on International Air Transport had suggested several propositions for reform. The development of bilateral relations between Canada and various Asia- Pacific countries, the growth in passenger traffic and the influx of Asian immigrants in the eighties and nineties all contributed to focusing Air Canada's and Canadian International Airlines' attention on that region in order to increase their revenues.
Canadian Environmental Diplomacy and the Organizing Principles of Globalization
Rosalind Warner
In this article about Canada's environmental policy choices, the author contrasts two different organizing principles for global governance advanced within the international community: the first is an overarching project to link environmentalism with the global liberal political economy, and, is broadly labelled economistic environmentalism. Within this view, policy implications are prescribed by the doctrines of eco-efficiency and state competitiveness. The second organizing principle arises in direct opposition to the intensification of globalization and inequalities, encompasses what might be termed radical sustainability, and incorporates equity, accountability and ethics as normative purposes guiding policy decision making.
Dans cet article consacré aux choix en matière de politique environnementale pour le Canada, l'auteure oppose deux principes organisateurs différents avancés dans la communauté internationale pour la gouvernance planétaire. Le premier est un projet-cadre visant à mettre en adéquation l'environnementalisme et l'économie politique libérale planétaire, et qu'on appelle communément l'environnementalisme économistique. Dans ce courant de pensée, les prescriptions de politique découlent des doctrines de l'écoefficience et de la compétitivité de l'État. Le second principe survient en opposition directe à l'intensification de la mondialisation et des inégalités, il sous-tend ce qu'on pourrait appeler une durabilité radicale, et il intègre l'équité, l'imputabilité et l'éthique comme objectifs normatifs devant orienter la prise des décisions de politique.
New Paths to Knowledge, Innovation and Development: Canadian Leadership in Emerging Global Partnerships
Paul Dufour
The establishment of various policy experiments such as the Canada Foundation for Innovation, the Canada Research Chairs, Genome Canada, and the Canadian Institutes of Health Research, not to mention increased funding for university research and the National Research Council, have succeeded in creating a knowledge renaissance both within the research community and through concomitant partnerships with the private sector, governments, and the higher education sectors.
Knowledge is a universal currency, and innovation a global enterprise. Attention needs to be paid to building on Canada's legacy as a knowledge broker, and its future as a global leader in innovation, in order to maintain and improve its status as a leading economy for trade, investment, development and R&D. Discovery, skills and innovation know no boundaries in today's wired and inter-connected world, and Canada is confronted with challenges from new and emerging knowledge producers. However, Canada has no strategic focus in place to meet these challenges or to tackle new opportunities in the global knowledge market. In short, Canadian decisionmakers and knowledge leaders have to think "intermestically". Domestic and international decisions are two sides of the same coin.
Diverses expériences de politique publique comme la Fondation canadienne pour l'innovation, le Programme des chaires de recherche du Canada, Génome Canada et les Instituts de recherche en santé du Canada, sans même parler du relèvement des financements accordés à la recherche universitaire et au Conseil national de recherches, ont eu pour effet de produire une renaissance du savoir dans le monde de la recherche et, grâce à des partenariats concomitants avec le secteur privé, les ordres de gouvernement et le milieu de l'enseignement supérieur.
Mais le savoir est une monnaie universelle et l'innovation une entreprise planétaire. Il importe donc de s'employer à profiter de la réputation de courtier du savoir et de porte-drapeau mondial de l'innovation que le Canada s'est bâtie afin que notre économie demeure une référence pour le commerce, l'investissement, le développement et la R.et D. Dans un monde hyperconnecté comme le nôtre, la découverte, les connaissances et l'innovation font fi des frontières; elles surgissent n'importe où et n'importe quand. Partout, le Canada fait face à la concurrence de nouveaux producteurs de savoir.
L'auteur postule que le Canada n'a aucun point de convergence stratégique pour affronter cette concurrence ou pour profiter des nouvelles potentialités qui s'ouvrent sur le marché planétaire du savoir.
En résumé, les décideurs et les chefs de file du savoir au Canada doivent adopter une vision 'canadomondialiste'. Les décisions prises ici et à l'étranger sont les deux faces d'une seule et même médaille.
Special Commentary on Foreign Policy
Daryl Copeland